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Según la Ley 12/98 contra la exclusión social, la exclusión es la imposibilidad o la incapacidad de ejercer los derechos sociales, fundamentalmente el trabajo pero también a la educación, a la formación, a la cultura, a la salud, a una vivienda digna y a la protección social.

Así, desde una perspectiva general, se considera que está excluida toda persona que, en mayor o menor medida, carece de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para ejercer los citados derechos. Por ello, se considera excluidas a todas aquellas personas que carecen de recursos económicos suficientes para cubrir necesidades básicas, para acceder o mantener una vivienda digna y en condiciones así como las personas incapacitadas para desarrollar una vida independiente plenamente normalizada.

Este programa se enmarca dentro de las actuaciones de las administraciones públicas que incluyen, por un lado, un conjunto de medidas sectoriales (lucha contra el paro, fomento de una adecuada formación profesional, incremento de viviendas sociales, integración escolar); y por otro, responder desde la políticas de bienestar social a la carencia de medios económicos, garantizando a los grupos más desfavorecidos el acceso a un nivel de vida que les permita cubrir sus necesidades materiales básicas.

En consecuencia, la administración prevé en la ley tres instrumentos que el municipio gestiona desde este programa: los Convenios de Inserción, la Renta Básica y las Ayudas de Emergencia Social.

Los Convenios de Inserción son documentos-programa, en los que las partes intervinientes establecen las actuaciones específicas de carácter social para conseguir la inserción de las personas en situación de exclusión.

Dichas acciones se refieren a actividades específicas de formación que posibiliten la inserción laboral, las que faciliten el acceso al sistema de salud, cuidado de personas dependientes y aquellas encaminadas a promover la estabilidad personal y la participación social, actuaciones que faciliten el acceso y mantenimiento de la vivienda, posibiliten la superación de procesos de rechazo y en general todas aquellas acciones que promuevan la autonomía, la libertad y el desarrollo personal y que permitan el ejercicio de los derechos sociales

La Renta Básica consiste en una prestación periódica de naturaleza económica dirigida a cubrir las necesidades de las personas que carecen de recursos económicos suficientes para hacer frente a los gastos básicos para la supervivencia.

Las Ayudas de Emergencia Social (AES) son prestaciones económicas no periódicas de naturaleza subvencional y carácter finalista destinadas a cubrir gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, paliar o evitar situaciones de marginación social.

El Ayuntamiento de Bilbao, por otro lado, tiene establecidas una serie de actuaciones que pretenden colaborar asimismo a prevenir y/o paliar situaciones de exclusión: ayudas especiales, subvenciones a entidades sociales para programas de inserción, prestaciones económicas para inserción de personas sin hogar, pagos de servicios funerarios de personas sin familia y sin medios económicos, prestaciones económicas para personas sin medios económicos en situaciones de desahucio, ruina inminente, incendio etc.

Para la correcta intervención en los procesos de inserción social es fundamental el concurso coordinado de este programa y del programa de acción social de base.